中华人民共和国国家发展和改革委员会

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夯基垒台 立柱架梁 实现法制建设与价格改革相向而行——党的十八大以来价格法制建设纪实

   党的十八大以来,国家发展改革委会同各级价格主管部门认真贯彻落实党的十八届三中、四中、五中、六中全会精神,加强顶层设计和系统谋划,统筹推动“立改废”,加快建立健全重要商品和服务的定价成本监审办法、价格管理办法、价格调控预案,全面建立目录清单制度,全面清理价格规章规范性文件,有序推进价格管理职权清单化、政府定价程序规范化、价格行政行为透明化,进一步确立了政府定价制度的“四梁八柱”,为巩固价格改革、强化价格监管提供了强大法制保障。

  统筹推进 价格法制“四梁八柱”基本搭建 

  紧紧围绕价格工作中心任务,坚持统筹推进、与时俱进,紧扣政府职能转变和机关定位转型,强化价格法制顶层设计,应时而变、顺势而为、有破有立,深入巩固改革成果,推进依法治价。

  ——加强顶层设计。成立《价格法》修订工作小组,经过深入研究,反复征求各部门意见,已起草形成《价格法》(修订稿)。2015年10月出台的《中共中央 国务院关于推进价格机制改革的若干意见》(中发[2015]28号,以下简称中发28号文),对健全价格法制提出明确要求:“紧密结合价格改革、调控和监管工作实际,加快修订价格法等相关法律法规,完善以价格法、反垄断法为核心的价格法律法规,及时制定或修订政府定价行为规则以及成本监审、价格监测、价格听证、规范市场价格行为等规章制度,全面推进依法治价”。各地为认真贯彻落实中发28号文件精神,出台了相应的实施意见,对价格法制建设作出详细规定。

  ——统筹推动“立改废”。结合价格改革最新进展,进一步加快建章立制步伐,将改革成果以法律法规形式巩固下来。

  中央层面:系统梳理相关法律法规中与改革要求不相适应的条款,推动完成了对《药品管理法》《烟草专卖法》《铁路法》《邮政法》《民航法》《义务教育法》《公证法》《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》《民办教育促进法》等9部法律及5部行政法规的修订。修订了《价格违法行为行政处罚规定》等行政法规和《中央定价目录》《政府制定价格行为规则》《政府制定价格成本监审办法》等规章,修订了《农产品成本调查管理办法》,出台了《价格认定规定》。《政府制定价格听证办法》《行政事业性收费标准管理暂行办法》《价格认定复核办法》的修订也取得重大进展。出台《关于进一步加强垄断行业价格监管的意见》,按照“准确核定成本、科学确定利润、严格进行监管”的思路,建立健全以“准许成本+合理收益”为核心的约束与激励相结合的垄断行业定价制度。此外,还先后出台《商业银行服务政府指导价政府定价目录》《商业银行服务价格管理办法》《天然气管道运输价格管理办法(试行)》《省级电网输配电价定价办法》《国家发展改革委定价成本监审目录》《输配电定价成本监审办法(试行)》《天然气管道运输定价成本监审办法(试行)》《铁路普通旅客列车运输定价成本监审办法(试行)》等一批具体定价或成本监审办法,标志着政府定价科学化、规范化、机制化水平提升到新的高度。

  地方层面:各地普遍建立健全政府定价程序制度,结合改革进程修订听证目录和成本监审目录,有的省份还将合法性审查、公平竞争审查、政务公开、后评估等程序纳入价格行政行为全过程。江苏、浙江、安徽等9省制定修订了价格管理条例,河北等4省修订了价格监督检查条例,福建、湖南等6省修订了行政事业性收费管理条例,重庆、西藏、海南等地方出台了涉案物品价格鉴定、旅游价格管理等地方性法规。同时,各省还出台或修订省政府规章25部。截至目前,全国价格管理类的地方性法规55部,其中价格管理条例15部,价格监督检查条例7部,行政事业性收费管理条例12部,涉案物品价格鉴定条例17部,其他条例4部;价格管理类的政府规章81部,内容涉及价格监督检查、监测、鉴定、成本监审、行政事业性收费以及部分商品服务价格管理等方面。

  ——全面建立目录清单制度。先后完成了定价目录、权责清单、行政审批目录和收费目录的制定修订工作并对外公布,显著提高透明度,接受社会监督。

  定价目录。2015年底,全部完成中央定价目录和31个省(区、市)地方定价目录的修订工作,并对外公布。中央、地方定价具体项目分别缩减到20项、45项左右,实现权力清单化。2017年,新一轮的地方定价目录修订工作已再度启动。

  权责清单。结合简政放权、职权法定要求,国家发展改革委全面梳理价格调控与监管类别的行政权力和责任事项,编制权责清单。对保留的行政职权,以清单形式全面公开职权名称、权责依据、权责实施内容和程序以及追责情形,同时编制各事项工作流程图。地方价格主管部门也均出台了相应权力责任清单。

  行政审批目录。全面梳理价格主管部门行政审批事项,取消价格评估人员执业资格认定、价格评估机构资质认定、价格鉴证师注册核准等多项行政许可,清理非行政许可审批事项,并编制行政审批事项目录、政府内部审批目录和审查工作细则,所有审批事项由委政务大厅统一接收申请、在线审批、全程监控。

  收费目录。制定并公布了中央涉企、进出口环节经营服务收费目录清单(分别仅为6项、3项),中央层面行政审批前置中介服务收费全部取消。正在编制全国和各省的经营服务性收费目录清单,将于2017年底前对外公布。

  ——全面清理价格规章规范性文件。为更好地适应价格改革全面深化、政府职能加快转变的新形势,深入推进简政放权和放管结合,优化法制环境,先后多次清理1978年以来发布的价格法规规章和规范性文件。2015年至2016年,全国价格主管部门共废止约1.6万件价格规章规范性文件,明确现行有效的重要价格规章规范性文件约2600件,并对外公布相关文件目录,便于社会公众查阅和监督。2017年,再次清理中央层面价格规章规范性文件,已于2017年7月废止133件,后续拟废止修订170余件,力争将中央层面现行有效的价格规章规范性文件数量压缩至500件左右,2000年以前印发的文件全面废止或修订。全面清理价格规章规范性文件,既是对价格改革成果的再一次巩固,也进一步夯实了价格管理的法制基础,还实现了政策法规的信息互通、资源共享。

  放管结合 价格改革成果得到有力保障 

  伴随价格改革的纵深推进,价格法制建设紧紧围绕中心工作,按照简政放权的要求,放权市场、放权企业,自我约束、接受监督,有力地促进了市场决定价格机制的建立和完善。同时,坚持放管结合,沿着建立科学、规范、公开、透明的政府定价制度的目标奋力前行,分行业、分领域的价格管理办法和成本监审办法陆续出台,为规范政府行政行为和企业市场行为,维护各方权益发挥了重要作用。

  ——有力地巩固了价格领域简政放权的成果。全面修订中央定价目录和地方定价目录,大幅缩小政府定价范围,中央层面缩小约80%,地方层面缩小约55%,编制政府定价的收费目录清单,在实现政府定价项目清单化的同时,将价格改革和简政放权的成果以目录形式固定下来,确保目录之外无定价权。这是贯彻落实党的十八届三中全会决定精神的重要举措,以具体项目清单的方式进一步促进了市场决定机制的建立和完善,有利于发挥市场配置资源的决定性作用,进一步改善营商环境,激发市场活力。

  ——有力地推进了价格监管制度的科学化规范化。在大幅缩小政府定价范围的同时,着眼于强化事中事后监管,进一步完善监管制度、健全完善价格法律体系,逐步形成了由法律、法规和规章构成的比较完整的中国特色社会主义价格法律规范体系:以《价格法》为核心,以《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》以及其他法律相关价格条款为重要支撑,以《价格管理条例》、《价格违法行为行政处罚规定》、《制止牟取暴利的暂行规定》等行政法规,百余部地方性法规、部门规章和地方政府规章为配套。内容主要涉及政府定价行为规则、听证、成本监审、行政处罚、价格举报、反价格垄断等。近年来,价格主管部门认真贯彻落实党的各项方针政策、法规、规章和规范性文件,对绝大多数的价格规章、规范性文件进行了重新梳理、修订完善,进一步完善了中国特色社会主义价格法律体系。

  ——有力地维护了社会公众合法价格权益。《价格法》为规范政府和经营者价格行为,强化市场价格监管执法,维护良好的价格秩序,保持价格总水平基本稳定,切实保护消费者价格权益,促进经济社会持续健康发展发挥了积极作用。根据《价格法》有关规定,修订《政府制定价格行为规则》、《政府制定价格成本监审办法》,研究完善价格听证制度、修订听证目录,制定分行业、分领域的价格管理办法和成本监审办法等,通过规范政府制定定价机制、完善定价依据、健全定价程序、强化后评估和动态调整,强化公众参与决策和社会监督,有利于发挥市场配置资源的决定性作用,有利于促进价格调整的机制化、透明化、动态化,有利于更广泛汇聚民意,对保障各方面价格权益发挥了重要作用。

  开拓创新 谱写价格法制建设新篇章 

  下一步,将按照党中央、国务院决策部署,紧紧围绕价格工作中心任务,将依法治价贯穿于价格管理全流程,锐意进取、探索创新,健全制度、优化程序,不断完善以价格法为核心的价格法律法规体系,健全科学、规范、公开、透明的政府定价制度,严格规范行政行为,逐步建立中国特色价格法制新框架。为此,以价格法为核心构建价格法律法规新体系,以科学、规范、公开、透明为导向健全政府定价制度,以维护竞争、稳价安民为导向完善市场价格调控监管机制,抓住“六个重点”。

  ——加强法制建设系统谋划。要紧密结合价格改革、调控和监管工作实际,集全系统的力量和智慧,加快推进修订价格法等相关法律法规,完善以价格法为核心的价格法律法规体系,覆盖价格管理的每个领域、每个环节,全面推进依法治价。进一步系统梳理现有价格法律法规和规范性文件,对下一步价格法律法规制度进行系统谋划,明确年度重点任务,对需要修订和制定的重要制度或文件要列出清单,逐步推进。

  ——建立健全动态调整的目录清单制度。结合价格改革进展,进一步精简政府定价项目,推动建立收费目录清单中央、省、市、县四级联动全覆盖。完成新一轮地方定价目录修订工作,督促地方在进一步放开定价权限的基础上,统一规范、整合定价项目类别和名称,减少部分省份过多的定价项目。加快建立经营服务性收费目录清单制度。在整合现有政府定价管理的涉企、进出口环节、行政审批前置经营服务收费“三项收费目录清单”基础上,加快建立政府定价管理的经营服务性收费目录清单制度,实现中央、省、市、县四级联动全覆盖。

  ——进一步完善政府定价制度。尽快完成《政府制定价格听证办法》、中央听证目录等重要规章的修订。实现具体商品和服务定价制度全覆盖,以开展成本监审、规范定价程序、推进信息公开为抓手,规范政府和企业价格行为。对所有保留的政府定价项目,尤其是垄断行业政府定价项目,加快制定出台分行业的具体定价办法和成本监审办法。以制度规则建设为重点,合理确定成本构成和具体审核标准,科学确定投资回报率,建立健全“准许成本+合理收益”的定价制度,建立健全垄断行业信息披露和公开制度。2018年底前各地要建立起输配环节定价办法、成本监审办法,研究制定输配电成本和价格信息公开办法以及分电压等级成本核算、归集、分配办法。到2020年,网络型自然垄断环节和重要公用事业、公益性服务行业定价办法、成本监审办法基本实现全覆盖,科学、规范、透明的垄断行业政府定价制度基本建立。条件具备的地方,要研究制定成本信息公开办法。

  ——完善市场价格调控监管规则。对国计民生关系重大的商品和服务,在放开价格的同时,必须同步健全价格监测体系,制定完善市场价格行为规则,建立全方位、多层次的市场价格行为监管制度,维护良好市场秩序,促进价格合理形成。适应“互联网+”,积极研究网络等新行业新业态市场价格行为规则。

  ——提升价格法制工作能力。加大法制工作培训,提高价格工作人员的法律素养。更多地引用外力外智,邀请高校法律专家、智库研究人员参与到法制建设中来,提升法制工作水平。进一步丰富法制宣传形式,更多运用微信、微博、政府门户网站和信息化平台等多种载体,灵活、有效地开展价格法制宣传,使依法治价理念逐步深入人心,成为自觉行动。

  ——做好重大问题研究。准确把握新常态下价格运行的新规律新特征,研究在市场决定价格程度不断提升的情况下价格法制规范的范围、程度和形式。加强对国外价格管理方面的研究,借鉴国际先进经验,切实提高我国价格法制建设水平。鼓励基层探索创新,尊重基层特别是市县价格主管部门首创精神,在实际价格管理中适时将一些成熟做法上升到制度法规,逐步形成在全国范围可适用的法规条款和制度文件。