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加强和创新成本监审 有力提升价格监管水平——党的十八大以来成本监审工作纪实

   成本是价格形成的基础。要科学合理定价,成本是关键,没有真实准确的成本核算,价格决策就容易失误。成本监审是政府价格主管部门通过审核经营者成本,核定政府制定价格成本的行为,是政府制定和调整价格的重要程序,是价格监管的重要内容。当前,随着价格改革进程的不断推进,政府管理的价格变少了,但对管理的科学性、合理性的要求却越来越高,成本监审工作的重要性、科学性日益彰显,对其要求、标准也愈来愈高,影响日益扩大。成本监审工作的质量,关系着人民群众的切身利益,成本监审工作也面临很多难得的机遇。

  开展成本监审 让政府“清楚亮成本、明白调价格” 

  本世纪初,成本监审还是个新生事物,价格主管部门在应不应该开展成本监审这个问题上曾认识不一。当时,也确实面临着许多问题,如成本核算方法如何制定,工作程序如何规范,经费来源如何落实,队伍素质能否适应以及其他体制机制问题和矛盾等等。随着价格改革不断深入推进,我国政府管制价格的范围主要限定在与居民生活密切相关、具有一定自然垄断经营特性的供电、供气等行业,城市供水、公交等公用事业以及医疗、教育等公益性服务。这些行业由于存在垄断、外部性或者严重信息不对称,政府必须对这类商品和服务价格进行管制,努力解决“市场失灵”,防止企业获取高额垄断利润,损害消费者利益,降低社会分配效率。为此,如何提高政府对垄断行业、公用事业以及公益性服务定价的科学性、合理性,最大限度保护消费者的权益,对成本监审的需求就越来越迫切了。为了加强对垄断行业价格成本监管,2002年底,原国家计委制定出台了《重要商品和服务成本监审暂行办法》,第一次在价格管理中提出了成本监审概念,并制定了第一批成本监审目录。经过三年左右的实践,2006年初,国家发展改革委发布42号令,公布《政府制定价格成本监审办法》,明确了成本监审范围和主体,统一了监审原则、方法和程序;2007年,又出台了《定价成本监审一般技术规范(试行)》(以下简称一般技术规范),规定了成本监审主要指标的一般审核标准,推动成本监审向前迈了一大步。从此,成本监审从无到有,从点到面,进入规模开展阶段。

  为推动价格改革向纵深发展,加快完善主要由市场决定价格机制,2015年,中共中央、国务院印发了《关于推进价格机制改革的若干意见》(中发〔2015〕28号),明确提出,对于极少数保留的政府定价项目,要规范定价程序,加强成本监审,推进成本公开,坚决管细管好管到位,推进政府定价公开透明;要坚持成本监审原则,将成本监审作为政府制定和调整价格的重要程序,不断完善成本监审机制;对按规定实行成本监审的,要逐步建立健全成本公开制度,公用事业和公益性服务的经营者应当按照政府定价机构的规定公开成本,政府定价机构在制定和调整价格前应当公开成本监审结论。以此为契机,成本监审全面深入、大规模开展。

  助力重点领域改革 念好垄断行业成本约束“紧箍咒” 

  近年来,价格主管部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署,按照政府价格管理转变职能、放管结合、提升监管水平的要求,进一步开拓思路、创新方式,积极探索、上下联动、左右协同,统筹系统力量,发挥第三方支持作用,成本监审工作取得了积极进展和明显成效。

  ——“挤水分”、“减成本”,推进垄断行业改革。紧紧围绕助力供给侧结构性改革,按照“准确核定成本”、“科学加强监管”要求,采取交叉审核、联合审核和本地审核等多种方式,加强以自然垄断环节为重点的成本监审,为推进和深化重点领域价格机制改革发挥了重要作用。据统计,2013-2016年国家发展改革委以及地方价格主管部门累计开展成本监审项目近24000个,覆盖电力、天然气、城市供水、教育、有线数字电视、旅游景点、出租车等垄断行业和重要公用事业、公益性服务等20多个行业,核减不应计入定价成本的费用约8000亿元。其中,2016年各地开展的监审项目达11000余个,比2012年增长3.2倍,核减成本约3800亿元。在输配电领域,2015年以来开展的电网公司输配电成本监审,是首次在全国范围内组织的、对超大型自然垄断环节开展的定价成本监审,按照“合法性、相关性、合理性”原则,通过数据核对、细化调查、当面约谈、实地走访、延伸审核等艰苦细致的工作,共核减与输配电不相关、不合理费用约1200亿元,平均核减比例14.5%。在电网投资大幅增长,电量增速趋缓情况下,最终核减32个省级电网准许收入约480亿元,改革红利全部用于降低用户电费支出,并促进了电力市场化交易。

  在天然气领域,2017年组织开展对13家天然气跨省管道运输企业的成本监审,剔除企业无效资产185亿元,核减比例7%,核减不应计入定价成本总额46亿元,核减比例16%,核定的管道运输价格平均下降幅度达15%,为促进天然气市场化改革发挥了重要作用。在铁路领域,正在对铁路总公司及其所属18个路局开展普通旅客运输定价成本监审,已经完成成本实地审核。成本监审对垄断企业促进作用巨大,尤其是输配电价改革对于电网企业的经营和盈利模式具有革命性的影响,无论是从投资、资产管理、成本管理,还是会计核算、预算管控,企业开始注重从诸多方面加强内部管理。

  通过上述对垄断行业开展的成本监审工作实践,逐步改变了以前消费者被动接受垄断行业成本费用的局面,使社会不再为不合理的高成本“埋单”。成本监审在约束垄断行业成本上升,维护国家和消费者利益,促进垄断行业良性发展等方面发挥了重要作用。

  ——“晒成本”、“亮底牌”,理直气壮向涨价说“不”。在这些年的成本监审实践中,很多地区还根据成本监审结论,否决了经营者提高价格的要求,保护消费者的合法权益。例如,某航空公司向某省物价局提出其货物处理单位成本已达到0.82元/Kg,要求提高货物运输处理费收费标准,经过成本监审,发现其成本中包含其他业务的费用,核定的成本仅为0.32元/Kg,因此终止了调价程序。此外,福建、广东、浙江等省通过成本监审,在弄清楚企业真实的成本收益情况基础上,否决了教育、有线电视收费等方面经营者的提价要求,勇敢地向涨价说“不”,有效维护了消费者利益,使得监审工作真正能够取信于民。

  ——“立规矩”,“建机制”,构建成本监审制度框架体系。为了将成本监审纳入制度化和规范化轨道,通过多年实践探索,总结经验,建章立制,在明晰定价程序,强化成本约束,推进公开透明、优化监管方式等方面不断完善,目前已初步形成成本监审制度框架。一是出台指导意见。适应价格机制改革和强化价格监管的新形势、新要求,2015年6月,国家发展改革委印发了《关于加强政府定价成本监审工作的意见》,明确了当前和今后一段时期,加强成本监审工作的总体要求。提出到2017年,重点行业成本监审办法体系基本形成,重点领域和关键环节成本监审深入开展;2020年,成本监审的制度规则健全完善,方式方法科学合理,重点领域全面覆盖,成本公开规范有序。二是完善成本监审目录。2015年12月,国家发展改革委根据新修订的《中央定价目录》,重新发布了《国家发展改革委定价成本监审目录》,明确中央直属及跨省水利工程供水、省及省以上电网输配电、中央管理企业全资及控股铁路普通旅客列车票价率、跨省长途管道运输、邮政信函寄递、麻醉药品和第一类精神药品等6项商品和服务,纳入国家发展改革委成本监审范围。三是健全成本监审办法。对《政府制定价格成本监审办法》进行修订,在成本监审程序,定价成本审核原则及标准、发挥第三方作用以及推进成本信息公开等方面进行完善,促进垄断行业成本和价格监管。在高校、水利工程供水、物业、城市供水等领域之后,又制定了有线电视基本收视服务、输配电、天然气管道运输和铁路普通旅客列车运输等行业成本监审办法,明确了相关行业成本监审的定价成本构成和指标审核标准,为加强重点行业成本监审、科学制定价格奠定了基础。各省级价格主管部门也以42号令和一般技术规范为基础,构建并完善了成本监审制度框架体系,先后出台了教育、城市供热、污水处理等多个行业成本监审办法,并从严格成本监审程序、规范文书格式、完善档案管理、严肃廉政保密纪律等方面进一步健全了制度。据统计,2013-2016年,各省级价格主管部门出台行业成本监审办法50余个,建立完善相关工作制度60多个。上海市还会同行业主管部门发布了供水、管道燃气经营企业和污水处理成本规制管理办法,加强了公用事业的成本规制和监督管理。

  ——“强监督”,“促公开”,有效提升定价成本监管公信力。十八大以来,价格主管部门逐步建立健全成本信息公开制度,推进成本信息公开,加强经营者成本约束,促进政府定价公开透明,强化社会监督。成本信息公开是价格管理政务公开的重要内容,涉及社会公众、企业和政府多个方面。为总结经验、有序推进,国家发展改革委指导各地先行在城市供水行业开展了试点。新推出阶梯水价的600多个城市,均已实现了制定价格前的成本公开。经营者通过门户网站或当地政府网站,主动公开了企业经营情况和成本数据,以及社会公众关心的其他有关水价调整的重要问题;价格主管部门在听证会举行前也向社会公开了成本监审结论。天津、山西、上海等多个省份在城市供水、供热、管道燃气、污水处理、交通、教育等不同行业推行了成本信息公开制度或试点。北京市规定公共交通行业经营者每年定期公开成本信息,政府公开定价成本监审结论;上海已实现供水、供电、供气、出租车等重点领域调价前成本信息公开和供水企业的年度成本信息公开。通过成本信息公开,促进了企业加强成本控制,抑制提价冲动,维护消费者权益。

  大胆创新 在攻坚克难中继续砥砺前行 

  十八大以来,成本监审从浅到深,从粗到细,全面发力,多点突破,纵深推进。以自然垄断环节为重点,建立健全行业监管制度,拓宽监审范围,加大工作力度,科学化、精细化、规范化水平显著提升。成本监审技术性、专业性较强;被监审行业情况复杂,企业体量庞大;缺少成熟的监管经验,人员力量也有限,工作难度很大。我们在具体工作中大胆创新,从易到难,从试点到铺开,充分调动系统力量,广泛借用外智外力,上下联动,部门协同,形成工作合力。

  我国很多垄断企业都是特大型企业,比如一个省级电网的体量在国外都是一个国家电网的体量,但与其他国家动辄数百人、甚至上千人的监管人员和机构相比,我们当前的成本监管力量十分有限。以输配电成本监审为例,某省级电网每年由国资委聘请会计师事务所进行专项财务审计,承担工作的会计师事务所派出四五十名专职会计师,利用专业软件,还要历时3至4个月完成。可是成本监审一般每个监审组不超过七八个人,涉及几万亿的资产,几千个核算单位,实地审核时间只有两三个月。为此,各级价格主管部门不断创新工作方式,努力提高成本监审效率。比如,在分期分批开展省级电网、区域电网和跨省跨区专项工程成本监审的过程中,探索采取了交叉审核、联合审核等多种方式。试点初期,面对电网利益交织、情况复杂,对安徽、湖北等省级电网采取了交叉监审的工作方式,有利于工作的客观公正性。改革中期,在联合审核上下功夫,价格主管部门联合行业主管部门、借助第三方专业机构等外部力量,提高工作效率。后期在跨省跨区专项工程成本监审中,结合专项工程运营管理模式,探索采取“独立+联合”的混合工作方式,成立四个专项监审组,并组成联合审核小组,避免了重复交叉进驻企业,也提高了工作效率。

  价格改革要求涉险滩、敢啃“硬骨头”,成本监审也从后台走向前台,发挥重要作用,各方对成本监审的要求更是越来越高。特别是随着定价权限的下放,多数基层人员力量不足,且没有从事过成本监审,这是当前困扰成本监审工作发展的突出问题。价格主管部门加强组织领导,充分调动行业主管部门、地方、企业、专业机构等各方面力量,形成系统合力。监审组由各方面成员构成,既有地方价格主管部门,又有行业主管部门,还有聘请的第三方专业人员。开展实地审核前,组织培训,详细解读成本监审办法,加强实务指导培训,使监审人员快速进入状态;实地审核之初,召开启动会,阐述成本监审的目的意义,与企业各相关部门进行座谈,减少企业顾虑;实地审核过程中,建立快速有效的沟通机制,实行组长负责制,各成员分工明确,既相对独立,又互相配合,工作过程中严格程序、规范行为。对省级电网输配电成本监审期间,各级价格主管部门成本监审人员兢兢业业、默默奉献,付出了艰苦卓绝的努力,共梳理核对电网企业资产卡片4000余万张,收集分析电网企业相关报表18000余张,查阅帐簿和原始凭证3000余册,出具成本监审工作联系单3500余份。

  展望未来 任重道远 积极提升成本监管能力 

  成本监审是加强价格监管、管细管好管到位的重要抓手,党的十八大以来,价格主管部门积极服务供给侧结构性改革,加快完善主要由市场决定价格的机制,放开了80多项政府定价项目,加快建立科学、规范、透明的政府定价和成本监审制度。中央28号文件明确提出加强成本监审要求,开创了成本监审工作的新起点,对成本工作具有里程碑意义。但是成本监审面临的任务依然艰巨,离中央的要求和群众的期盼还有一定距离,加强垄断行业监管一直在路上,任重而道远。

  我们要进一步准确核定成本,科学加强监管,提升成本监审水平,着力健全成本监管制度体系。根据价格机制改革和强化价格监管的要求,修订出台《政府制定价格成本监审办法》,加强办法核心内容的解读和落实。要进一步推进成本监管理论创新和制度创新,深入研究完善适应垄断行业和价格改革新要求的成本监管规则体系,将成本监审工作纳入科学化、制度化和规范化轨道。健全行业成本监审办法,对自然垄断环节和重要公用事业和公益性服务行业都要制定行业成本监审办法。推进重点领域成本监审工作。紧紧围绕降低企业成本、助力供给侧结构性改革目标,对依据成本定价的垄断行业,完善成本约束机制,按照“准许成本+合理收益”原则,准确核定成本,科学加强监管,促进企业改善服务、降本增效。在天然气管道运输、铁路普通旅客列车运输和输配电等价格改革重点领域,在城市供水、医疗服务、教育等公用事业和公益性服务领域,全面推进成本监审,进一步提高成本监审的准确性、科学性和规范化。要逐步建立健全成本信息公开制度,规范经营者主动公开成本,政府定价机构制定和调整价格公开成本监审结论,推进政府定价公开透明,强化社会监督,真正做到管细、管好、管到位。进一步加强成本队伍建设。开展成本监管是政府定价的新要求,有很多都是开创性、创新性的工作,需要在实践中不断积累和总结经验,并逐步壮大专业队伍。要开展多层次、有针对性的培训,争取尽快建立一支高效、精干、公正的监审队伍,为做好成本监管工作提供人员组织保障。