中华人民共和国国家发展和改革委员会

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探索创新 稳中求进 实施棉花、大豆目标价格改革试点——党的十八大以来农产品目标价格改革试点纪实

   2014年,国家发展改革委会同有关部门启动了为期三年的新疆棉花、东北和内蒙古大豆目标价格改革试点。经过三年的实践,棉花、大豆目标价格改革试点完成了既定目标任务,取得了一定成效,探索出一条农产品价格与政府补贴分离的新路子。

  对症下药 价补分离 目标价格改革应运而生 

  2007年以来,国家先后对主产区玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等实行临时收储政策,当主产区市场价格低于临时收储价格时,由国家指定企业直接入市收购,引导市场价格回升。政策实施以来,国内棉花、油料、食糖价格总体高位运行,有效地调动了农民种植积极性,保持了主要农产品生产基本稳定,农民收入实现平稳较快增长,为稳定物价总水平、保持国民经济持续较快发展起到了重要支撑作用。

  临时收储政策将国家对农民的补贴包含在价格之中,是一种“价补合一”的直接价格支持政策。这种政策能够有效实施的前提条件是国内市场价格低于国际市场价格。但近年来,一方面,国际市场农产品价格大幅走低;另一方面,国内主要农产品价格在临时收储政策的支撑下高位运行,由以往低于国际市场转为高于进口成本。由于这些变化,实施直接价格支持政策面临困难和挑战,特别是产业链长、受国际市场影响大的棉花、大豆等农产品矛盾更加突出。2013年,我国棉花、大豆临时收储价格分别为每吨20400元和4600元,而进口完税成本分别约为每吨15580元和4060元,比国内临时收储价格分别低4420元和540元。由于国内价格大幅高于进口成本,市场主体不愿入市收购,国家收储压力急剧增加,棉花收储量超过总产量的90%,上下游价格关系扭曲,市场活力减弱,不利于整个产业链的持续健康发展。正如河南同舟棉业总裁所说,“皮之不存,毛将焉附,不与市场接轨,保护了落后,最终受伤害的是中国庞大的纺织产业。”同时,临时收储制度下,农民对于产量的重视程度要远远超过质量,难以实现优质优价。国务院发展研究中心学术委员会秘书长指出,“从供给侧改革的角度说,尽管产量大幅增加,但是有效供给不足。”

  基于上述背景,2014年,发展改革委会同有关部门启动了为期三年的新疆棉花、东北和内蒙古大豆目标价格改革试点。改革的目的就是在保障农民利益的前提下,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,将价格形成交由市场决定,以促进产业上下游协调发展。一方面,政府不干预市场价格,企业按市场价格收购,有利于恢复国内产业的市场活力,提高国内农产品的市场竞争力;另一方面,将政府对生产者的补贴方式由包含在价格中的“暗补”变为直接支付的“明补”,让生产者明明白白得到政府补贴,这有利于减少中间环节,提高补贴效率;同时,充分发挥市场调节生产结构的作用,有利于使效率高、竞争力强的生产者脱颖而出,提高农业生产组织化、规模化程度,激励农业技术进步,控制生产成本;此外,引导“优质优价”,通过下游纺织企业需求倒逼上游生产流通环节,形成棉花产销的顺利对接和良性循环。

  试点三年来,有关部门和试点地区按照方案要求,认真开展工作,确保了改革试点顺利实施。首先,合理制定目标价格。试点阶段采取生产成本加基本收益的方法确定目标价格水平,既能更好地保护农民利益,又有利于发挥市场机制作用,引导农民合理调整种植结构,提高农业生产竞争力和抗风险能力。经国务院批准,2014—2016年棉花目标价格水平分别为每吨19800元、19100元、18600元;大豆目标价格水平均为每吨4800元。目标价格在播种前公布,较好地引导了棉花、大豆生产。其次,据实监测市场价格。发展改革委会同有关部门制定了《新疆棉花市场价格监测方案》、《东北和内蒙古大豆市场价格监测方案》,明确与目标价格对应的新疆棉花市场价格为主要等级籽棉折皮棉价格,与目标价格对应的大豆市场价格为国标三等大豆平均收购价格。同时,不断完善补贴办法。鼓励和指导试点省区积极探索不同的补贴方式,不断总结经验,完善补贴办法。2014年,新疆自治区按照种植面积和籽棉交售量相结合的方式发放补贴资金,其中种植面积占比60%,籽棉交售量占比40%,2015年开始,将补贴方式调整为主要按照籽棉交售量发放(南疆四地州基本农户享有部分面积补贴)。2015年东北和内蒙古自治区进一步修改细化了工作实施方案,将补贴范围明确为农用地种植的大豆,同时,为提高补贴效率和补贴精准性,严格限定补贴对象为大豆实际种植者。此外,强化配套措施。新疆政府下大力气对棉花产销存进行全程监管,并专门建立棉花目标价格改革信息平台,实现了棉花种植、籽棉收购、皮棉加工、仓储物流全程信息化管理,简化了工作流程,降低了操作成本,大大方便了农民售棉和补贴款兑付,确保将补贴资金发给棉花实际种植者。

  激活市场 提质增效 改革试点成效超预期 

  目前,棉花、大豆目标价格改革试点已经结束。在各部门和试点地区的共同努力下,经过三年的实践,棉花、大豆目标价格改革试点完成了既定目标任务,取得了一定成效,特别是棉花目标价格改革试点成效显著,实现了棉花价格由市场供求形成,探索出一条农产品价格与政府补贴分离的新路子,带动了棉花生产、加工、流通、纺织全产业链发展,提升了国产棉花质量和市场竞争力,为农业供给侧结构性改革提供了实践经验,对新疆经济社会发展发挥了重要作用。具体来看:

  ——价格完全由市场供求形成。改革试点以来,国家不再直接干预市场价格,国内棉花、大豆价格完全由市场供求决定,逐步实现与国际接轨。国内棉花价格在供求宽松、库存高企等因素作用下,从改革前的每吨19460元降至2016年6月的12596元低点,国内外棉花价差由改革前的每吨5300元大幅缩小到最低300元左右;大豆市场批发价格由改革前每吨4768元降至2016年底的3878元,下降890元,降幅18.7%。

  

  ——农民利益得到有效保护。改革试点以来,棉花、大豆市场价格持续下跌,但在目标价格补贴的支持下,农民种植棉花、大豆均能够保本有收益。据农产品成本调查,2014年试点第一年,受市场价格下降,农民出售棉花、大豆收益大幅减少,但加上目标价格补贴后,棉花、大豆每亩净利润分别为每亩470元、110元左右,较好地保护了农民利益。

  ——供给结构明显优化。从棉花看,一是生产进一步向新疆优势产区集中,新疆优质棉花产量占国内比重由改革前的56%提高至67%。二是棉花种植结构有序调整,新疆次宜棉区逐步退出棉花生产,2016年新疆棉花种植面积2700多万亩,比改革初减少200多万亩。三是棉花质量稳步提升,农民和轧花厂注重质量管控,棉花品质逐年提高,2016年新疆棉花28毫米及以上占比93.5%,比试点前提高18.4个百分点。生产建设兵团一些植棉师棉花品质已达到世界先进的澳大利亚棉花水平。四是库存逐步消化。截至2016年底,中央储备棉库存比改革前下降28%。从大豆看,试点以来,种植面积快速下滑势头得到遏制,2016年四省区大豆生产近十年来首次出现明显增长,种植面积比改革前增长15%,促进了大豆玉米种植结构优化。

  ——激活了下游产业。棉花目标价格改革增强了生产、加工、流通、纺织全产业链活力,激活了市场,激活了涉棉主体。棉农由以往单纯追求高产、高衣分棉种改为种植适销对路棉种;轧花厂改变棉花混轧、混等混级的做法,通过分级收购、分垛加工、组批销售等手段,使产品更符合纺织企业需求;纺织企业与轧花厂直接对接,根据市场订单选购价格、质量符合需求的棉花,整个产业链市场化程度大大提高。2016年上半年纺织业实现利润总额944亿元,同比增长7.5%。据评估机构测算,目标价格改革后,国产大豆与豆油、豆粕价格的相关系数分别由改革前的0.43、0.81上升至0.80、0.92,大豆与加工品之间的价格联动性明显提高,促进了产业上下游协同发展。

  ——建立了精准补贴机制。在目标价格补贴机制下,地方政府将国家专项补贴资金直接发给棉花实际种植者,并对补贴全过程进行有效监管,补贴效率大幅提高。

  ——促进试点地区经济社会发展。在棉花、大豆市场价格大幅下降的情况下,改革试点保障了农民收入,促进了试点地区经济社会发展,特别是在促进新疆经济社会发展发挥了重要作用。试点带动了新疆纺织业快速发展,纺织服装业三年固定资产投资900多亿元,超过1978年至2013年投资总和。纺织业发展提供了大量就业机会,实现新增就业18.9万人,比改革前增加1.4倍。

  分类施策 蹄疾步稳 深化改革正当进行时 

  在对棉花和大豆3年目标价格改革试点进行评估的基础上,决定自2017年起在新疆深化棉花目标价格改革,完善目标价格形成机制、合理确定定价周期、优化补贴方法;同时,调整大豆目标价格政策,对大豆实行市场化收购加补贴的机制。下一步,有关部门和相关地区将认真做好深化棉花目标价格改革和调整大豆补贴政策有关工作,将国家惠农补贴政策落到实处,保护农民利益,优化种植结构,促进产业升级,深入推进农业供给侧结构性改革。