中华人民共和国国家发展和改革委员会

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分类施策 因地制宜 水资源价格改革稳步推进——党的十八大以来水资源价格改革纪实

    水是生命之源,不仅工业农业的发展要靠水,水更是城市发展、人民生活的生命线。我国是一个水资源严重短缺的国家,人均水资源量约2100立方米,仅为世界平均水平的28%,位列世界第121位,被联合国列入全球13个贫水国家之一;每公顷耕地水资源量约为世界平均水平的1/2,约有39%的国土面积为干旱半干旱地区;全国每年缺水500多亿立方米,400多个城市也就是2/3的城市存在不同程度的缺水问题,其中110座城市严重缺水。

  另一方面,我国水资源利用效率不高,粗放、浪费用水问题普遍存在。从工业看,我国万元工业增加值用水量52.8立方米,是世界先进水平的2—3倍;从农业看,农田灌溉水有效利用系数只有0.542,远低于0.7—0.8的世界先进水平,如果能提高0.1,就能省下300多亿立方米的水,相当于三峡水库库容;从城镇看,城镇供水管网漏失率高达20%,每年损失100多亿立方米的自来水,相当于我国总缺水量的20%。

  与此同时,污水处理压力巨大。据统计,2016年全国废污水排放总量765亿吨。而消耗1立方米水一般要排0.7立方米污水,也就是说节约1立方米水就可以少建0.7立方米污水处理量的污水处理设施,可以省下相应的投资、土地占用、能源消耗、二氧化碳排放,带来明显的生态和环境效益。随着我国经济社会的发展,水资源的瓶颈制约将日益凸显,水安全在国家总体安全中的位置也将更加重要。水资源产品价格改革事关社会经济可持续发展和国家水安全,意义重大。

  党的十八大以来,国家发展改革委认真落实党中央国务院决策部署,深入贯彻习近平总书记在中央财经领导小组第5次全体会议上的讲话精神,按照资源性产品价格改革的总体安排,坚持稳中求进的工作总基调,围绕保障国家水安全,落实节水优先方针,总体部署,分类施策,因地制宜,分步推动,不断完善水资源价格形成机制,规范和加强水资源价格管理,初步建立起反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益的水资源价格形成机制。对促进水资源保护和节约、人水关系和谐发展、改善水安全形势发挥了重要作用。

分类施策 因地制宜 分步推动 价格形成机制初步建立 

  水资源价格改革涉及多个环节,每个环节的情况和改革目标任务要求又各有不同,这使其成为一项复杂的系统工程,加之历史欠账较多,改革任务繁重。此情此景,改革在实施中必须实事求是,因地制宜;必须抓住重点,分类施策,逐个击破;必须把握节奏,分环节循序推进。

  合理调整水资源费征收标准,体现水资源有偿使用,促进水资源优化配置。2013年,国家发展改革委会同财政部、水利部联合印发《关于水资源费征收标准有关问题的通知》,明确提出水资源费征收标准的制定原则、分类和各地“十二五”末最低标准及调整时间表,截至2015年底,各地水资源费均已按要求调整到位(详见下图)。

 

  初步统计,“十二五”末,全国地下水水资源费最低征收标准每立方米约为0.8元,比2011年提高37%;全国平均地表水水资源费最低征收标准约为每立方米0.3元,比2011年提高36%。同时,在水资源费改革中,各地区分地表水和地下水、不同用途分类制定水资源费征收标准,明确地下水水资源费标准高于地表水,水资源紧缺地区、地下水超采地区高于其他地区,支持农业生产和农民生活合理取用水,鼓励水资源回收利用,对治理地下水超采、促进水资源节约和保护发挥了重要作用。

  推进水利工程供水价格改革,保障工程良性运行。充分发挥水利工程效益,实现工程良性运行,建立健全供水价格形成机制是妙方。南水北调是举世瞩目的重大水利工程,水价政策影响面广,社会关注度高。在制定水价政策过程中,统筹考虑工程特点和受水区实际,出台南水北调东线、中线工程运行初期供水价格政策,东线工程实行运行还贷水价,中线工程总体实行成本水价,既保障了工程的良性运行和综合效益的发挥,又充分考虑了受水区社会经济承受能力,有利于发挥水价的杠杆作用,促进受水区水资源优化配置。

  针对部分中央直属水利工程,提高其供农业和非农业用水价格,保障水利工程的正常运行和维护。在推进市场化改革方面,积极吸纳社会资金,创新定价模式,研究提出吸引社会资本投入水利工程建设的价格政策,明确新建社会投资的水利工程供水价格原则上由供需双方协商确定。对具备条件的中央直属水利工程实行供需双方协商定价,在市场化改革方面迈出实质性步伐。同时,一些地区结合实际,建立两部制水价、丰枯季节水价、超定额累进加价等制度,健全了水价形成机制,从制度设计上保障工程良性运行,并进一步发挥价格杠杆的调节作用。

城市节水 处理污水 农业用水 谱人水和谐新乐章 

  水流入城市,流入村庄,水同人们亲密无间,成为城市居民、企业生产和农民生活生产之珍贵资源。有序推进城市供水价格改革,建立健全污水处理收费制度,稳步推进农业水价综合改革,是水资源产品价格改革中的重要组成部分。

  城市水价究竟是怎么定的?一方面,城市供水价格要合理反映供水成本,兼顾社会承受能力;另一方面,要通过完善水价形成机制,建立健全阶梯水价制度,促进水资源优化配置。同时,要推进供水企业成本公开和定价成本监审公开,提高水价调整的科学性和透明度,保障公众知情权,让市民了解水价的制定,从而对改革给予更多理解和支持。

  在城市,培养市民节水意识是重点,这需要全面实行居民阶梯水价制度,发挥水价杠杆作用来实现。发展改革委会同住建部印发的《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》明确要求,2015年底前,设市城市原则上要全面实行居民阶梯水价制度(详见下图)。

 

  截至2016年底,全国设市城市阶梯水价制度已基本建立。新的价格机制也引导、重塑着市民用水习惯,培养出节水意识。据统计,近5年来全国城市用水人口增长了近15%,用水总量仅增长11%。

  在“人水和谐”的关系中,污水处理是重要一环。完善污水处理收费制度,可有效促进水污染防治。按照“污染付费、公平负担、补偿成本、合理盈利”的原则制定和调整污水处理收费标准,是发展改革委会同财政部、住建部印发《关于制定和调整污水处理收费标准等有关问题的通知》提出的明确要求,同时,《通知》还提出了到2016年底污水处理费征收最低标准,即设市城市居民污水处理收费标准原则上每吨应调整至不低于0.95元,非居民不低于1.4元;县城、重点建制镇原则上每吨应调整至居民不低于0.85元,非居民不低于1.2元。已经达到最低收费标准但尚未补偿成本并合理盈利的,可结合污染防治情况等进一步提高污水处理费标准。并要求各地加大污水处理费收缴力度,结合实际实行差别化收费政策,积极吸引社会资本投入。

  建立健全污水处理收费制度,合理调整污水处理收费标准,对促进水污染防治、改善水环境质量起到了重要作用。截至2016年底,超过60%的设市城市污水处理费已达到或超过国家规定的最低标准,全国31个省份均已建立污水处理收费制度,其中设市城市开征率为100%;设市城市年污水处理总量约为449亿吨,比2012年提高23%;城市污水处理率达到93%,比2012年提高6个百分点。

  水流过城市,流到村庄,为耕地带来丝丝清凉,成为农民增收、农业发展的重要力量。稳步推进农业水价综合改革,是促进农业节水和可持续发展的重要途径。 

  “星星之火,可以燎原”。最初,农业水价综合改革是从试点示范开始的。2014年10月,在全国27个省的80个县200万亩灌溉面积开展试点,试点县代表了不同水资源条件、不同灌溉方式、不同经济发展水平,探索内容包括创新农业用水管理体制和水价形成机制,综合运用制度建设、水价机制、工程配套、精准补贴、结构调整、节水技术等。

  实践证明,农业水价综合改革这件事是可以做的,效果是明显的。从改革地区成效看,通过渠道衬砌、硬化疏浚渠系和用水计量收费,减少了输水过程的“跑、冒、滴、漏”损失,解决了土渠水流不畅、灌溉时间长的问题,既提高了水资源利用率,也提高了农民水是商品、自觉节约用水的意识。试点地区亩均节水约110立方米,灌溉周期平均缩短约20%,打架抢水的现象没有了,灌溉劳动投入也相应减少,水费实收率提高到95%以上,还促进了农业发展方式转变,提高了水利设施的管护水平,工程良性运行机制初步建立,发挥了一定的示范带动作用。

  总结试点经验,进一步提出改革意见,在全国范围稳步推开。2016年1月,国务院办公厅印发《关于推进农业水价综合改革的意见》,明确了改革的总体目标和工作任务,用10年左右时间,建立健全合理的农业水价形成机制,农业用水价格总体达到运行维护成本水平,农业用水总量控制和定额管理普遍实行,可持续的精准补贴和节水奖励机制基本建立,先进适用的农业节水技术措施普遍应用,农业种植结构实现优化调整,促进农业用水方式由粗放式向集约化转变。农田水利工程设施完善的地区要通过3—5年时间努力率先实现改革目标。

  从此,农业水价综合改革有了目标和方向,改革进入全面推进阶段。相关部门各司其职、协同配合,通过联合发文部署、加强政策支持、开展情况通报、做好宣传引导等方式指导地方推进改革。各地因地制宜、以点带面,着力建立健全工作机制,精心编制改革实施方案,在夯实水价改革基础、建立健全水价形成机制、建立精准补贴和节水奖励机制等方面进行积极探索。目前,改革各项工作正扎实有序推进,全国改革实施面积达5200万亩(详见下图),其中2016年、2017年新增面积分别约为2000万亩和3000万亩。

 

放眼未来  改革将久久为功、持续发力 

  水资源价格改革将继续有计划、分步骤地扎实推进。在未来的改革进程中,健全反映资源稀缺程度、市场供求状况、环境成本的水资源价格形成机制,规范和加强水资源价格管理,做好改革顶层设计,强化地方主体责任等方面需要持续发力。

  要全面推进农业水价综合改革。深入贯彻2017年中央1号文件关于“把农业节水作为方向性、战略性大事来抓”的精神,进一步强化部门协同配合,充分发挥典型示范的引领作用,突出重点,狠抓落实,健全体制机制,稳步推进农业水价综合改革,逐步扩大改革实施范围。

  要完善城市供水价格形成机制。完善居民阶梯水价制度,优化分级水量安排,合理设置分级水价,有效发挥阶梯水价调节作用。同时,建立健全非居民用水超定额累进加价制度,利用价格杠杆促进工商企事业单位节约用水。

  要健全污水处理收费政策。合理制定和调整污水处理费,吸引更多社会资本积极参与污水处理设施的建设和运营。同时,进一步落实征缴主体责任,防止跑冒滴漏,加大对自备水源用户的检查和督导力度,提高污水处理费征缴率。