中华人民共和国国家发展和改革委员会

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简政放权 创新机制 十八大以来价格改革取得新突破

    党的十八大以来,国家发展改革委认真贯彻落实党中央、国务院决策部署,以推进供给侧结构性改革为主线,紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,深入推进价格领域“放管服”改革,97%以上的商品和服务价格实现市场调节,市场决定价格机制基本建立,少数仍由政府定价的自然垄断行业和公共服务领域也初步建立了以“准许成本+合理收益”为核心的科学定价制度,企业价费负担大幅降低,节能环保价格政策不断完善,为激发市场活力、推进结构调整发挥了重要作用。

  一、蹄疾步稳,攻坚克难,价格改革取得突破性进展 

  围绕全面深化改革特别是推进供给侧结构性改革这条主线,坚持市场化取向,妥善处理上下游、国内与国际关系,区分基本与非基本、存量与增量,深化农产品、资源能源、医药、交通运输等重点领域价格改革,最大限度放开竞争性领域和环节价格,对保留定价的建立起反映市场供求变化的价格动态调整机制。

  (一)完善农产品价格形成机制。全面放开种子、桑蚕茧、食盐、烟叶等价格,农产品价格全部由市场形成。2014年起在新疆和东北、内蒙古分别开展棉花、大豆目标价格改革试点。棉花目标价格改革成效超过预期,探索出一条农产品价格主要由市场供求形成、价格与政府补贴脱钩的新路子,激发了生产、加工、流通、纺织全产业链活力,为农业供给侧结构性改革提供了实践经验。顺应国内外农产品市场形势变化,针对国内稻谷、小麦库存持续增长、国内外价格倒挂、市场活力减弱的情况,稻谷、小麦最低收购价在连续7年提高之后,2015年首次保持稳定,2016年早籼稻最低收购价首次下调,2017年稻谷最低收购价全面小幅下调,向社会释放了明确的改革信号,引导种植结构调整,又稳定了口粮生产,有效保护了种粮农民利益。

  (二)加快推进电力价格改革。2014年在深圳开展输配电价改革试点,到2017年6月,用不到3年时间完成了省级电网输配电价改革,初步建立“准许成本+合理收益”的电网输配电价监管框架,不仅对电力体制改革起到了牵引作用,而且提高了监管科学化水平,强化了垄断行业成本约束,累计降低电网企业准许收入480亿元,全部用于降低工商业电价。推进电力市场化交易,2016年交易量达到1万亿千瓦时,占电网企业销售电量23%左右。完善煤电价格联动机制,两次下调燃煤标杆上网电价合计每千瓦时5分。进一步完善跨省跨区电能交易价格机制,明确跨省跨区送电由送受电双方平等协商或通过市场化交易方式确定电量和价格。完善天然气发电、水电及抽水蓄能电站、核电价格形成机制,实行标杆上网电价政策。实施可再生能源标杆上网电价退坡机制,每年减少新增补贴资金需求约100亿元。

  (三)健全成品油价格市场化调整机制。2013年,取消调价幅度限制,将调价周期缩短至10个工作日,国内成品油价格“小步快走”,能够更加灵敏地反映国际市场油价及国内市场供求变化。2016年,设置了40美元价格调控下限,建立油价调控风险准备金,为保障我国能源安全发挥了积极作用。与国际市场接轨的成品油价格机制化调整已成为常态,该降则降,该涨则涨,得到了社会各界的广泛认可。

  (四)全面推进天然气价格改革。2013年到2015年,区分存量和增量,分三步实现非居民存量气与增量气价格并轨,建立了与可替代能源价格挂钩的动态调整机制。先后放开页岩气、煤层气、煤制气、液化气(LNG)、直供用户用气,以及进入交易市场公开交易的天然气价格,明确储气设施相关价格由市场确定,占消费总量80%以上的非居民用气价格主要由市场主导形成。2016年,出台天然气管输价格管理办法和成本监审办法,改革管道运输价格机制。2017年,完成首次天然气跨省管道定价成本监审和价格核定工作,核减成本比例为16%,并出台意见指导各地加强城镇燃气配送环节价格监管。至此,我国基本构建起天然气长输、短输、配气等垄断环节全产业链价格监管制度框架。加快天然气交易市场建设,在上海和重庆建立石油天然气交易中心,2017年1-8月上海交易中心交易量达到142亿方,占同期全国天然气消费总量的比重达9.4%,发布的价格指数对市场的影响力日益提高。

  (五)稳步推进水资源价格改革。推进农业水价综合改革,2014年,在全国27个省80个县200万亩农田开展试点;2016年,出台推进农业水价综合改革意见,明确用10年左右时间,建立健全农业水价形成机制,建立精准补贴和节水奖励机制,促进农业用水方式向集约化转变,目前改革实施面积达到5200万亩,其中2016年、2017年分别增加约2000万亩和3000万亩。提高水资源费征收标准。2013年出台政策明确各地水资源费“十二五”末最低征收标准,目前各地均已按照要求调整到位,分别比“十一五”末标准提高36%、37%,有效促进了水资源节约。

  (六)纵深推进医药价格改革。2014年,放开了500多种低价药品价格,在此基础上,2015年又一举放开了除麻醉药品和第一类精神药品外的2000多种药品价格。全面放开非公立医疗机构医疗服务价格,29个省份放开特需医疗服务和个性化需求较强、市场竞争较充分的部分医疗服务价格。坚持调放结合和政策联动,同步建立分类管理、动态调整、多方参与的价格形成机制,理顺医疗服务比价关系。全面推开公立医院医疗服务价格改革,全部取消公立医院药品加成,对由此减少的医院合理收入,通过调整医疗服务价格补偿80%—90%。通过改革,将公立医院补偿渠道改为服务收费和政府补助两个渠道,结束了60多年“以药补医”的历史,初步建立了公立医院科学运行新体制。

  (七)有序推进交通运输价格改革。放开散货快运、社会资本投资控股新建铁路货物运输等竞争性领域货运价格,放开满足旅客较高品质出行需求、与其他运输方式形成竞争的高铁动车组等旅客票价,由运输企业依法自主制定。开创性地建立了按照与公路货运替代运输方式保持比价关系原则制定铁路货运价格的机制,2013—2015年分三步理顺了国铁货运价格,并由政府定价改为政府指导价,允许铁路运输企业适当上浮、下浮不限。放开民航国内航线货物运输价格,放开相邻省份之间、800公里以下、800公里以上与高铁动车组列车平行等竞争性航线旅客票价;优化民航票价政府指导价管理方式,由政府直接核定改为政府制定定价规则和公式,航空公司依规自行测算确定基准票价。放开港口劳务性作业和船舶供应服务、国内客运和旅游船舶港口作业费。优化邮政普通包裹寄递资费结构,简化计费体系,增强价格弹性。朝着市场化方向有序推进改革,政府监管价格的科学化水平稳步提升,有效激发了市场活力,对促进各种运输方式有序竞争、合理分工、协调发展发挥了积极作用。

  (八)大幅缩减行政事业性、经营服务性收费项目。清理规范行政事业性收费,取消或停征了100多项收费,对小微企业(含个体工商户)免征42项收费,降低40多项收费标准。放开房地产咨询、专利代理、建设项目等30多项服务收费,指导地方放开民办教育、会计、税务等10多项服务收费。着力清理规范涉企经营服务收费,中央层面,行政审批前置服务收费已无政府定价项目,涉企、涉进出口环节经营性服务收费中实行政府定价的分别仅为6项、3项;地方层面,各省也取消、降低了一批行政事业性、经营服务性收费,涉企经营服务、进出口环节、行政审批前置服务收费“三项目录清单”全面建立。

  总的看,党的十八大以来,价格工作紧紧围绕使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用,基本实现了价格管理从直接制定价格水平向建机制、强监管的转变,在推进供给侧结构性改革方面的成效不断显现。

  一是市场决定价格机制基本建立。经过四年多努力,中央政府定价项目由约100项缩减为20项,地方定价项目也由平均100项缩减为平均45项,主要限定在重要公用事业、公益性服务和网络型自然垄断环节。按照价值量测算,市场调节价比重由2012年的94.33%上升至2016年的97.01%,其中一、二、三产业价格市场化程度分别达到100%、97.37%、95.9%,分别比2012年提高0.57、1.77、5.4个百分点。价格改革实现了预期目标,竞争性领域和环节价格基本放开,市场决定价格机制基本建立,优化了资源配置效率,调动了社会资本投资积极性,激发了创业创新活力,提高了市场供给能力。

  二是“准许成本+合理收益”为核心的定价制度初步建立。保留的极少数政府定价项目,已全面完善定价目录制度,实行清单化管理,并按照“准确核定成本、科学确定利润、严格进行监管”的思路,初步建立以“准许成本+合理收益”为核心的科学定价制度,搭建了自然垄断行业和公共服务价格监管制度框架。中央层面,输配电、天然气管输、铁路客运等影响国计民生的行业领域都建立起了定价办法或成本监审办法,以自然垄断环节成本监审为重点,不断拓宽监审范围,加大监审力度,取得了突破性进展;地方层面,供水、燃气、出租汽车、公共汽车、污水处理、基本养老服务等领域也逐步建立相应定价规则、强化成本监审,为实现科学化、精细化监管奠定了坚实基础。2013-2016年国家发展改革委以及地方价格主管部门累计开展成本监审项目近24000个,覆盖电力、天然气、城市供水等垄断行业和重要公用事业、公益性服务等20多个行业,核减不应计入定价成本的费用约8000亿元。

  三是价格杠杆促进降成本、调结构成效显著。坚持问题导向,聚焦供给侧结构性改革的重点领域,不断创新价格机制,形成一套有效的制度安排。降成本方面,通过煤电联动、输配电价改革、电力直接交易以及加强天然气价格监管、加大收费清理规范力度等措施,总计降低企业用能成本和收费负担4000多亿元。调结构方面,对电解铝、水泥、钢铁企业用电实行阶梯电价政策,形成了有利于淘汰落后产能的倒逼机制,有力促进了技术提升和能耗下降;全面推行居民用电、用水、用气阶梯价格制度,调动居民节约资源积极性;出台奖惩结合的环保电价和收费政策,以及北方地区清洁取暖价格政策,促进节能减排和雾霾治理。

  四是民生领域“保基本”政策框架初步确立。坚持底线思维,在推改革的同时,保持了价格总水平的稳定,并不断完善配套政策,保障困难群众基本生活。紧密结合我国中低收入群体人数较多的国情,区分基本和非基本需求,开展平价商店建设,探索开展农产品价格保险,完善生猪价格调控预案,严格基本养老、医疗、教育等民生领域价格监管,有效地保障了居民基本生活需求。同时,织密社会安全保护网,建立健全社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制,补贴的针对性和灵敏性增强,已成为民生保障领域的一项重要制度。

  二、坚定方向,稳中求进,宝贵经验值得总结 

  价格改革取得的成绩,是党中央、国务院坚强领导、有力部署的结果,是各地各部门共同努力的结果,也是社会各界支持参与的结果。在工作中,我们有以下几点体会:

  (一)坚持围绕中心,牢牢把握正确方向。党的十八大以来,党中央、国务院高度重视价格改革,作出了一系列重大决策部署。十八届三中全会提出完善主要由市场决定价格的机制的总体要求。中央深改组会议审议通过《中共中央 国务院关于推进价格机制改革的若干意见》(中发[2015]28号),对下一步价格改革进行了顶层设计。国务院多次对价格改革作出明确部署。价格工作的中心任务就是抓好中央决策部署的落地生根。我们坚持深入学习贯彻党中央、国务院决策部署,吃透精神、领会实质,牢牢把握正确方向,凡是能由市场形成价格的都交给市场,充分发挥市场决定价格作用;对放开的价格,加快制定监管规则,强化事中事后监管,营造公平竞争市场环境;对确需保留的定价项目,建立健全科学、规范、透明、动态的定价机制。

  (二)坚持稳中求进,确保平稳推进改革。价格改革涉及面广,关系到方方面面的利益调整,必须整体谋划,分步推进。围绕贯彻落实中发28号文件精神,2013—2017年无缝衔接连续制定两个三年行动计划,印发年度工作要点,明确了重点改革的时间表、路线图和推进步骤,对改革作出系统安排和具体部署。对每项重点改革,在充分调查研究、科学论证基础上,都制定了具体实施方案,明确了“施工图”。认真开展社会风险评估,加强政策协调配套,把握好时机、节奏、力度,做到蹄疾步稳、有序推进。对暂不具备全面推开条件的改革措施,先行试点、逐步推进,积小胜为大胜,条件成熟后再全面推开。

  (三)坚持改革创新,狠抓重点改革落实。价格改革已经进入深水区,目前推进的都是难啃的“硬骨头”。在推进价格改革过程中,我们强调要以敢啃“硬骨头”的精神,攻坚克难,敢于碰硬,坚定不移推进改革落地生根。每一项重大改革都进行专题部署,建立任务清单,明确主体责任,多次召开电力、医疗、天然气、农业用水等价格改革专题会议。针对改革中的难点、堵点,及时开展专题研究,结合国际经验和国内已探索积累的好经验好做法,提出创新性的举措,着力破解难题。加强督促检查,建立了重点价格改革任务按月督查、按季通报制度,对推进不力的地方进行重点督导,有效地推动了改革任务落实。鼓励和指导各地结合实际开拓创新,及时总结推广典型经验,具备条件的及时在全国推广,推动改革加快落地。

  (四)坚持以人为本,保障群众基本生活。价格改革涉及群众切身利益,必须坚持以人民为中心的发展思想,把保障民生放在首位。在推进改革过程中,我们注重加强社会风险评估,完善民生保障措施,确保居民基本生活不受影响,保障了改革平稳出台。在出台电力、天然气、医疗服务等直接关系民生的重大改革方案时,坚持底线思维,配套制定困难群众、特殊群体基本生活保障措施。围绕居民基本生活、基本权益和群众反映的突出价格问题,及时实施价格调控,完善价格补贴联动机制,对侵害人民群众利益的违法价格行为坚决予以查处。

  (五)坚持民主公开,凝聚社会改革共识。争取社会各界的理解和支持,是推进民主决策、公众参与的必然要求,也是顺利推进改革的重要条件。在实践中,制定出台重大改革方案,我们坚持广泛听取意见建议,具备条件的公开征求意见,集思广益,凝聚共识。先后就输配电、天然气管道运输、铁路客运等成本监审或定价办法以及政府定价规则等重大制度建设公开征求意见,社会公众反响积极,为完善改革方案提供了有益帮助。坚持新闻宣传与价格改革同研究、同部署、同实施“三同步”,以推出重大改革方案为契机,组织媒体深入一线挖掘鲜活素材,通过新闻发布会、媒体通气会、专家解读、群众谈实际感受等多种形式开展宣传,为改革营造了良好氛围。

  三、不忘初心,砥砺前行,把价格改革进行到底 

  下一步,发展改革委将认真贯彻党中央、国务院决策部署,特别是深入学习贯彻党的十九大精神,牢固树立新发展理念,适应把握引领经济发展新常态,不断深化价格改革,创新价格机制,强化价格监管,使价格机制真正引导资源配置,为深化供给侧结构性改革作出新的更大贡献。

  (一)纵深推进价格改革,进一步激发市场活力。抓住重点领域、关键环节,坚决打好价格改革攻坚战。一是全面深化电价改革。加快推进跨省跨区输配电价和省内电网、新增配电网价格改革,科学合理制定电价水平。持续扩大电力市场交易规模。进一步完善新能源发电价格形成机制。二是有序推进气价改革。加快推进非居民用气价格市场化,完善居民用气价格机制,加强地方省内短途管道运输和城镇配气价格监管,积极推进天然气交易中心建设。三是深化农产品和农业用水价格改革。坚持并完善稻谷、小麦最低收购价政策,增强政策灵活性和弹性。深化棉花目标价格改革,完善大豆、玉米等农产品补贴政策。通过示范引领,扎实推进农业水价综合改革。四是全面推进医疗服务价格改革。通过规范诊疗行为、降低药品和耗材等费用腾出空间,合理调整医疗服务价格,逐步建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制。五是深化民航国内航线客运、铁路货运价格市场化改革,扩大市场调节价范围。

  (二)健全科学定价制度,推进科学化精细化监管。围绕电力、天然气、铁路客运、居民供水供气供热等自然垄断行业和公共服务领域,从细从严开展成本监审和定价工作。一是严格成本监审。制定出台分行业成本监审办法,扎实开展成本监审,严格核减不应计入定价成本的费用,为科学定价提供依据。二是健全定价机制。制定出台分行业具体定价办法,建立合理反映不同用户成本的价格机制,科学确定投资回报率,合理制定价格水平,促进企业获得合理收益、消费者合理负担。三是规范定价程序。所有定价项目均纳入定价目录,实行清单化管理,并及时向社会公开。严格执行成本监审、风险评估、专家论证、公众参与、集体审议等定价程序,创新价格听证方式,最大限度减少定价机构自由裁量权。四是推进信息公开。建立健全企业信息披露和公开制度,督促企业定期向社会披露生产经营和年度财务状况,公开有关成本及价格信息。完善城市供水成本信息公开制度,推进天然气管道运输成本信息公开,逐步扩大至所有垄断行业。

  (三)有效运用价格杠杆,促进绿色发展。围绕结构调整、生态保护重点领域,充分发挥价格杠杆作用,加快完善资源环境价格形成机制,将环境损害成本和修复效益真正纳入价格形成,促进绿色发展。一是完善差别化价格政策。完善“两高一剩”差别电价、阶梯电价政策,鼓励各地结合实际扩大政策实施覆盖面,合理拉开不同档次价格,倒逼落后产能加快淘汰。逐步推行城镇非居民用水超定额累进加价制度。二是健全清洁供暖价格政策。按照“企业为主、政府推动、居民可承受”原则,综合运用完善峰谷价格和阶梯价格、扩大市场化交易等措施,促进北方地区“煤改电”、“煤改气”。研究天然气热值计价工作。三是完善生态补偿收费机制。完善涉及水土保持、矿山、草原植被、森林植被、海洋倾倒等资源环境有偿使用收费政策,推动形成“受益者付费、保护者得到合理补偿”的多元化补偿机制。推进碳排放、排污权等生态产品交易市场建设。四是创新绿色消费价格政策。合理制定和调整污水处理费、垃圾处理费征收标准,探索实行差别化收费制度。定期评估居民用电用水用气阶梯价格政策,合理确定和调整各阶梯用量、价格,研究拉大价格级差,提高居民节约意识。

  (四)加强价格调控监管,兜住民生底线。从人民群众迫切需要解决的突出问题着手,加强价格监测分析,强化民生价格监管,保障社会公平和民生需求。一是加强价格监测分析。深入开展价格形势分析预警,及时提出调控监管政策建议,促进价格总水平和重要商品价格稳定。二是健全重要商品价格调控机制。指导各地通过健全重要商品储备制度、建立调控预案等手段,构建居民生活必需品价格稳定长效机制。推进价格改革的同时,要充分开展社会风险评估,完善配套措施,确保民生商品和服务价格稳定。三是完善价格补贴联动机制。落实和完善社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制,适时提高补贴标准,保障困难群众基本生活。四是加强民生价格监管。聚焦群众反映突出的教育、养老、旅游等重点领域,加强市场价格监管,规范市场价格行为,维护群众合法价格权益。